杨朝霞 北京林业大学


关键词: 环保机关/环境民事公益诉讼/环境权/原告/正当性
内容提要: 环保机关依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境的，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼。具体而言，环境权、诉讼信托和自然资源国家所有权的理论为环保机关提起环境民事公益诉讼奠定了理论上的正当性基础。环境权是环境公益诉讼最核心的权利基础，为了更理性、更科学地对其进行理论研究和制度设计，今后务必高度重视对环境权的研究。


　 2010年6月29日，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（以下简称《意见》），在国家层面正式确认了环保机关提起环境民事公益诉讼的原告地位。[1]2010年8月，昆明市环保局以两家牧业公司严重污染村民饮用水为由，向昆明市环境保护法庭提起云南首例环境民事公益诉讼案，请求判令被告停止环境侵害、赔偿治理污染所需432万余元。[2]对此，我们不禁要问：(1)环保机关置行政职权于不顾，反而运用民事诉讼的途径来保护环境，岂不造成行政资源和司法资源的双重浪费？(2)作为行政主体的环保机关何以能“摇身一变”成为环境民事公益诉讼的原告？以下，笔者试从环境公共利益维护的角度对环保机关以民事主体身份提起环境诉讼的正当性问题予以论证和说明，以求教于同仁。

　 一、环境公共利益的类型化：公众性环境公益和公共性环境公益

　 以环境侵害为依据，可把与环境有关的利益（均可因环境侵害而遭受损害）分为三大类型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有时还包括精神利益），因为生命和健康的维持都需良好的环境作为条件。二是财产利益，因为许多财产的获取和实现均需良好的环境作为条件，环境若受污染必损害财产，如养殖的鱼虾因水污染而死亡。三是环境利益，指环境的功能所体现出来的利益，如环境的供给功能（清洁空气和水源的提供等）、调节功能（涵养水源、调节气候等）。实际上，环境问题的本质即是环境功能的受损。众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，如湿地的气候调节功能可惠及广大区域。不过，对某些特定的环境要素或具体空间范围的区域环境而言，其环境功能的受益人群很少，此时则表现为环境私益，例如通风、采光等。人格利益和财产利益均属于个体所有，本质上属于私益的范畴。但是，当人格和财产利益涉及不确定多数人时，这些叠加的人格利益和财产利益便具有了广泛性，从而可纳入广义环境公益的范畴。据此，我们可把与环境有关的公共利益分为公众性环境公益和公共性环境公益两大基本类型。[3]

　 1．公众性环境公益是指由那些为不确定多数人所拥有，需以良好环境为条件（through environment）的私人人格利益和财产利益组合而成的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益归属上看，该类公益本质上属于人格利益或财产利益，之所以称为环境公益，是由于其与环境息息相关、密不可分，易受环境质量好坏的影响。例如，人体健康因环境污染而受损。(2)从存在形态上看，该种公益体现为由不确定多数人所拥有的多人私益。这种公益在本质上属于私益的范畴，之所以称为公益，是因为现实或可能享有此类私益的主体众多，为不确定多数人所拥有或享有，从而体现了一定的群体性和社会性。(3)从表征上看，这类公益具有群体性（环境受害者或环境付出者众多）、分散性（分属于分散的不同个体）、累加性（系多人私益的叠加，且私益具有个体差异性）、拟制性[4]等特征。(4)从法律保护方式上看，这种公益本可作为私益分别进行保护和救济，制度上之所以拟制为公益（“准公益”），是因为将这种多人私益进行群体性保护，如采用代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等，成本更低、效果更好。

　 2．公共性环境公益是指以环境的功能为内容(to environment)而承载的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益属性上看，该类公益是对环境本身的利益，是实在、客观、真正的环境利益。(2)从类型上看，可分为经济性环境公益和生态性环境公益。经济性环境公益，即公共环境本身所具有的经济价值（源于自然资源的财产性）。例如，天然水产资源、可分配的环境容量资源本身所蕴含的经济价值。生态性环境公益，即环境的生态服务功能所蕴含的利益。[5]例如，森林所具有的涵养水源、调节气候、防风固沙、保持生物多样性的生态利益等。(3)从表征上看，公共性环境公益具有整体性（不可分割为多个私益，共同享有无明显个体差异）、客观性（客观上存在而非人为拟制）、公共性（非排他性和一定的非竞争性）、包容性（公益包容私益而非私益的叠加）、广泛性（牵涉面大，关乎一个区域的人群甚至后代和整个人类的利益）、弱私性（对私人的影响往往无显著紧迫性，当尚未发生人身和财产损害时尤其如此）等。初级侵害对象：环境利益 次级侵害对象：人身和财产利益

　 上述两类环境公益之间具有紧密的联系，公众性环境公益的受损或受益往往以公共性环境公益的受损或受益为前提或前奏。[6]例如，化工厂排放的废水首先使得饮用水环境质量下降，此后导致人体健康受损（如图1所示）。[7]不过，公共性环境公益受损却并不必然导致公众性环境公益的受损，例如小型油轮原油泄漏事故大多只是破坏海洋生态，并不造成个体的人身和财产损害。

　 当公众性环境公益遭受环境侵害时，在现行法律框架下，环境受害者可自行采用单独诉讼、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等传统诉讼方式进行救济，环保机关、检察机关等可给予支持（支持起诉）。环境受害者还可通过请求环保机关进行行政调处，来解决环境纠纷和救济其人身与财产权益。此时，从尊重当事人诉权自由（可放弃起诉）的角度出发，环保机关除了对其进行支持起诉外，[8]不能过多干涉，更不能越俎代庖强行代为起诉，否则势必侵害公民的起诉自由权。何况，以环保机关当前的人员配备也无法胜任这样繁重的任务。然而，当公共性环境公益遭受危害时，现有法律制度是否能够提供充分而有效的保护呢？换言之，是否需要环保机关为维护公共性环境公益而提起民事诉讼呢？

　 二、现行法律制度力不从心：公共性环境公益维护告急

　 公共性环境公益（以下简称为环境公益）自人类诞生以来本就客观存在，但只是在人类环境危机出现以后，此类公益才大规模、长时间、高频次地遭受损害，以致于现行法律制度对此不能提供充分而有效的保护和救济：

　 （一）环境民事制度“捉襟见肘”[9]

　 其一，所有权制度的不足。首先，按照传统所有权理论，所有权的客体必须具有可控性。然而，作为环境要素的空气、海洋、野生动植物尤其是整个生态系统并不能为人力所直接支配和控制，因而不能成为所有权的客体，以致于环境公益被排除在传统民法的保护范围之外。其次，根据传统民法私法自治的精神和所有权绝对的原则，公民不仅无权对环境要素和生态系统提出享有和维护环境品质的权利要求，而且在客观上还会纵容甚至刺激自然资源的过度开发（自然资源私有时）而造成生态破坏、任意排放废弃物质造成环境污染的不良后果。正如有学者所言，“限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务”。[10] 再次，以财产权为基础的请求权和侵权救济制度，只能对环境公益实现附带性、间接性、滞后性的保护。

　 其二，人格权制度的不足。人格权制度对环境公益的保护范围和保护程度十分有限。环境侵害会损害物质性人格权，[11]于是，我们可运用人格权请求权和侵权救济制度而间接保护环境公益，问题是环境侵害还会损害舒适和自然景观方面的环境公益，可对于景观享受而言，已远远超出了现行人格权制度的保护能力。

　 其三，相邻权制度的不足。首先，相邻权的适用范围有限。基于相邻关系原理，主张环境利益须满足以下两个条件：(1)彼此为不动产相邻人；(2)须为不动产权利的限制与不动产权利的扩张之间发生冲突。因此，当环境侵害来源于非相邻不动产权利人，[12]或造成环境侵害的不动产属于国家所有，[13]以及其利益主张与不动产权利行使无关时，[14]便不能运用相邻关系来处理了。[15]其次，相邻权难以保护较高层次环境利益。相邻权的享有以“必要方便”（最低限度的方便）为前提，对于较高要求的环境利益（如景观欣赏利益），相邻权制度便难以提供保护。再次，相邻权的权利效力有限。相邻权并非一种独立的权利，只是不动产物权的-种限制或扩张而已，即使可依相邻权维护环境利益，也会由于缺乏直接充分的权源而难以提供有力的保护。

　 其四，地役权制度的不足。地役权的适用范围有限，难以保护基本的环境利益。对于相邻关系中涉及的必要性环境利益，如必要的通风、采光利益，地役权并不适用。地役权的取得需支付对价，这可能不利于对环境利益的保护。另外，地役权往往受土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的使用期限或剩余期限的制约，在维护环境利益上具有局限性。

　 （二）环境行政制度“鞭长莫及”

　 环境的公共性、环境资源利用的外部性，使得市场机制在环境保护方面或者容易出现“失灵”或者由于交易成本太高而难以广泛应用，于是，由政府机关来开展环境保护便是最经济、也是最通行的做法。然而，环境利益具有多维性和多层次性，需要多元的力量和多维的机制去维护，单纯依靠环保机关的行政监管活动—即使其依法行政、勤勉执法、恪守中立，杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行为一一也难以实现对环境利益的充分和有效保护：

　 其一，环境执法主管范围的不足。尽管根据现行立法，环保机关有对环境保护进行统一监督管理的职权，但由于受立法局限性的影响，具体到某些特殊领域和具体事务时，环保机关却无相应的职权。例如，现行环境立法并未赋予我国环保机关对光污染进行监督管理的职权，根据“法无授权即禁止”的公权配置原则，对于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害问题，环保机关无权干预。换言之，根据现行立法，某些环境公益可能被排除在环境行政机关的保护范围之外。

　 其二，环境执法启动条件上的不足。作为环境监管的法定机关，环保机关拥有多项行政权力，如环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、责令停产停业的行政处罚权等。但是，为控制权力的过分扩张，法律通常规定了权力启动的条件。例如，环境影响轻微的建设项目（如散户养猪）不必启动环境影响评价程序。再如，只有建设项目排污超标或违反总量控制时，方可启动限期治理程序，环保机关才可对其责令限期治理或责令关闭。问题是即使单个污染源只造成轻微的环境影响，能实现达标排污（包括浓度和总量达标），但若在同一区域存在多个污染源，也会由于污染的累积和复合效应而造成污染事故，以致损害环境公益。[16]对于这些行政合法却客观上造成或可能造成环境损害的分散型排污者，环保机关却无权责令其限期治理，[17]更无权对其实施行政处罚。

　 其三，环境执法手段的不足。在现行法律框架下，通常的环保行政手段为行政许可、行政命令（如责令限期治理）和行政处罚等，暂时还缺乏查封、扣押等行政强制约束权，更无行政强制执行权。也就是说，环境执法的强制性相当有限，如即使环保机关做出了责令限期治理和行政处罚等行政决定，若相对人（污染企业）拒不履行，环保机关也只能申请法院强制执行，而法院对此的执行率一般较低。再者，抓到了就罚钱，没抓到就继续偷排，已成为企业普遍存在的侥幸心理。处罚限额过低、[18]“一事不再罚”的原则（缺乏按日计罚制度），也无形中滋生和助长了违法企业的嚣张气焰。

　 其四，环境执法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政权不应过多干预私人的自由空间；此外，依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。例如，环境行政罚款往往受到“上限”的封顶，故对违法企业的罚款，在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如，行政机关虽然可依申请而处理环境纠纷，但一般不能主动介入纠纷，更不能自行责令相对人一方承担环境民事责任。申言之，对于环境违法企业，环保机关只能在法定权限的范围内开展行政执法，追究其行政违法责任。但是，对于企业所造成的公共环境损害，却无权运用行政权力，通过行政命令责令其承担排除妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只用了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款。对于巨大的生态损失，环境监管部门却无权进行补救。

　 （三）环境诉讼制度“爱莫能助”

　 环境行政执法和环境司法是实施环境法律、维护环境利益的基本手段，不过，从作用链条以及行政权和司法权的功能和分工来看，环境执法为“上游”和“中游”措施，环境司法则为“中游”和“下游”手段，即环境行政执法解决不了的问题还可交由环境司法来解决。然而，根据现行《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，只有因环境侵害受到人身和财产损害的主体才有权提起诉讼。鉴于司法的被动性、准人性、成本性等特征，使得现行司法手段捉襟见肘，不能对环境公益的维护提供后续的保障：
建设部


关于学习和贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》的意见

建质[2008]17号


各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，山东省、江苏省建管局，新疆生产建设兵团建设局：

　　《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）已于2007年8月30日由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行。为认真学习和贯彻突发事件应对法，规范和加强建设系统突发事件应对工作，现提出以下意见：

　　一、充分认识突发事件应对法的重要意义

　　突发事件应对工作，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。突发事件应对法作为开展突发事件应对工作的重要法律依据，明确了应急管理主体、原则、体制、机制、程序、责任等内容，全面、系统地规范了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。学习和贯彻好突发事件应对法，对于规范突发事件应对活动，增强突发事件应对能力，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除事件造成的严重危害，保障人民群众生命财产安全与社会和谐稳定，具有重要的意义。各地要充分认识突发事件应对法公布实施的重大意义，深入学习和贯彻突发事件应对法，依法开展突发事件应对活动，全面加强建设系统应急管理工作，有效预防和妥善处置建设系统突发事件。

　　二、积极开展突发事件应对法的宣传和学习

　　各地建设主管部门要结合本地区应急管理工作实际，对突发事件应对法的重大意义、主要内容和贯彻实施要求等，通过有关媒体以多种方式进行宣传报道。各地要组织有关行政管理人员特别是负责应急管理工作的人员、安全监督执法人员，以及建筑施工企业，工程监理企业，城市供水、排水、供气、集中供热、公共交通等企业的主要负责人、项目负责人、应急管理人员、安全生产管理人员和基层作业人员，认真学习突发事件应对法，全面了解这部法律的基本内容，重点掌握与自身职能或业务相关的内容。各有关部门和单位的负责同志特别是主要负责同志要带头学习，并通过专题讲座、座谈会、专题培训班等多种形式组织好本系统、本部门、本单位的学习活动。通过深入的宣传和学习，使有关人员熟悉和掌握突发事件应对活动的原则、程序、措施以及相关的权利义务，进一步落实责任，提高能力，有效防范和应对建设系统突发事件。

　　三、做好突发事件预防与应急准备

　　各地建设主管部门和有关单位要按照突发事件应对法以及国务院、建设部的有关规定，切实做好突发事件预防和应急准备工作。

　　一是要进一步健全应急管理体制机制。坚持统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的原则，在国务院和地方政府的统一领导下，根据职能和业务范围，按照有关突发事件分类分级标准，明确应对分工和责任。要建立健全应急管理机构，配备充足人员，制定和完善基本工作制度。

　　二是加强应急预案的制定和动态管理工作。根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案，结合本地区的实际情况，针对不同突发事件的性质、特点，制订和完善适用于本地区、本级别的相应预案。预案内容应当包括应急组织指挥体系、预防预警机制、处置程序、保障措施以及事后恢复重建等具体内容，并根据实际需要和情势变化，按规定适时修订应急预案，不断提高预案的针对性和可操作性。要制订演练计划和方案，有重点、有针对性地开展预案演练，提高应急实战能力。

　　三是各地要结合城乡规划法的贯彻实施工作，加强城乡规划与突发事件应对工作的衔接与协调。在城乡规划的制定、实施和修改中，要符合突发事件预防、处置的需要，在制定城市规划时，一些高危险企业和单位应当安排远离城市商业区和居民住宅区，制定乡村规划时，在容易发生地质灾害的地区，不应安排村民居住点。要根据突发事件应对需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，根据本城市易发事件的性质、特点以及本城市的地形、地质、地貌、环境等特点，前瞻性地规划建设有关设施设备。要合理确定应急避难场所，合理安排公园、城市广场、公共绿地、体育场等场所并配备必要设施，并考虑在城市商业中心、大型住宅区等区域，加强应急避难场所和设施的规划和建设。

　　四是要进一步加大安全隐患及危险源的排查力度。各地建设主管部门要结合建筑施工安全生产专项整治、重点行业安全隐患排查以及城市重大基础设施安全隐患排查等工作，组织对在建和已经投入使用的大型公共建筑、城市桥梁和供水、排水、供气、城市公共交通特别是轨道交通等城市基础设施等存在的危险源进行调查、登记和风险评估，逐步建立和完善相应的应急数据库系统，并加强监控和整改。

　　五是要加强应急保障体系建设。各地建设主管部门和有关单位要进一步加大突发事件应对工作的投入，根据地区特点和工作实际，开展对本地区、本系统、本单位应急资源的调查与登记，保障应急资金和人员，加强必要物资、装备和设备的储备，建立科学合理的应急调配机制，提高资源利用效率；有关企业要按照国家有关规定设立和提取安全生产专项费用，加大安全投入力度。要依托消防、武警、部队等应急骨干力量，并根据实际情况建立专兼职的应急队伍，特别是对城市轨道交通等规模庞大、专业要求较高、环境条件复杂的工程，可以城市为单位建立专业抢险救援队伍。要加强应急专家队伍建设，建立与应急预案体系相对应的应急专家库，择优聘请兼具理论水平和实践经验的专家，在决策指挥中充分发挥专家咨询作用。

　　六是要建立建设系统防灾减灾技术支撑体系，大力发展建设系统防灾减灾新技术，促进科学技术成果转化。组织多学科就适合我国特点的综合防灾减灾技术开展科技攻关。支持实用抗震、抗风、防火技术的开发研究，鼓励防灾减灾等公益性技术和产品的研究和开发。妥善推广应用建设系统防灾减灾新技术、新工艺和新产品，强化科研成果管理，疏通成果传播和转让渠道，促进成果的转化和应用，加快对传统技术的更新改造，逐步限制和淘汰落后技术、工艺和产品。

　　七是要加强应急管理知识宣传普及工作。深入宣传建设系统有关应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，推动应急知识进企业、进社区、进村镇，增强企业有关管理和作业人员安全生产和应急管理意识及能力，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发事件能力。

　　四、加强突发事件监测预警与信息报告

　　各地建设主管部门要加强对建设系统突发事件的监测、分析和评估，发现重大情况或苗头趋势要及时向本级人民政府和上级建设主管部门报告，对即将或很可能发生建设系统突发事件，需要发布预警警报的，应当及时向人民政府报告并提出预警建议；进一步加强与气象、国土、地震等部门的沟通与协调，及时了解和掌握有关自然灾害预测预报信息，组织有关单位做好防范工作。当地人民政府发布警报后，各地建设主管部门要在政府统一领导下，做好应急处置的准备工作。

　　发生突发事件后，各地建设主管部门和有关单位要根据《生产安全事故报告和调查处理条例》等法规和建设部相关规定，按照规定的分级标准和时限，向本级人民政府和上级建设主管部门报告，不得迟报、漏报、瞒报和谎报。报告主要内容包括事件发生的事件地点、伤亡人数、直接经济损失初步统计、发生事故的工程名称、企业名称和资质情况以及事故简要经过。进一步落实突发事件月报制度，认真分析当月突发事件特点，科学预测突发事件趋势，并提出对策建议，当月没有发生突发事件的，要执行“零报告”制度。

　　五、妥善开展突发事件处置救援和恢复重建工作

　　突发事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，并按规定及时报告。各地建设主管部门要在人民政府领导下，针对突发事件性质、特点和危害程度，及时组织建设系统应急救援队伍和社会力量，依照突发事件法和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施，有关单位和企业要做好支持与配合工作。在突发事件处理过程中，各地建设主管部门要及时向人民政府和上级部门报告最新事态发展和处置情况。

　　应急处置结束后，各地建设主管部门要在人民政府领导下，及时开展恢复重建工作。要立即组织力量修复被损坏的供水排水、供气、供热、城市公共交通等公共基础设施，组织专业技术人员对受灾建筑物和市政工程进行受损情况调查评估，指导毁损房屋的重建工作，尽快恢复正常的生产、生活和社会秩序。对发生的安全事故，有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理，查明原因，处罚处理责任人员，总结事故教训，落实整改措施。



中华人民共和国建设部
二〇〇八年一月二十七日