在积极倡导和谐社会的今天，被誉为“东方经验”的调解制度在解决我国民事争端，促进社会和谐发展方面发挥着重要的作用，但同时也存在着种种瑕疵。本文在指出我国法院调解制度目前存在的问题的同时，通过与德国法院调解制度的对比分析，粗略地提出了相应的对策。

　　有人类存在的地方就会有争端，相应地，就会产生多种解决争端的方式，调解作为一种最为简洁、和谐的方式，在有着“厌讼”传统、主张“以和为贵”的中国一直发挥着重要的作用。而将其作为一种制度纳入司法则是以著名的“马锡五审判方式”为重要标志而逐渐确立起来的。自此中国经历了新中国成立后到文化大革命的“调解为主”阶段，文化大革命后至改革开放的“着重调解”阶段，上世界80年代末至今的“自愿、合法调解”阶段，在这几个阶段中，调解制度始终是作为一种极其重要的解决纠纷的制度而被强调，不同的只是调解制度的越加民主化和规范化。

　　一、我国的调解制度

　　我国的调解制度包括诉讼调解制度和非诉讼调解制度，前者也称法院调解制度，是指在审判人员的主持下双方当事人就民事权益争议自愿、平等的进行协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动而形成的一套相关制度。而后者又称法院外调解制度，包括人民调解制度、行政调解制度和仲裁调解制度。本文所要论述的主要是法院调解制度。根据民事诉讼法的规定，法院用调解制度解决纠纷时要遵循三项原则：一是自愿原则，即调解的启动，调解协议的达成都以双方当事人自愿为前提，反应当事人的真是意思。二是查明事实、分清是非的原则，即调解应在事实清楚、是非分明的基础上进行。三是合法原则，即调解协议的内容及调解过程必须符合法律的实体法和程序法的规定。

　　调解制度在我国的重要地位不言而喻，但是在目前法制尚不健全的我国，调解制度还存在种种问题。

　　第一，调审合一容易导致法官滥用权力。我国的法院调解制度是采取调审合一的模式，即调解和审判可以动态转换、交互运行，法官可随时主动地决定进入调解程序。对于法官来说，以调解来解决争端是对其有百利而无一弊的上上策。调解是一种风险性很小的案件处理方式，法官以调解方式结案不仅省去了很多繁琐的程序，也可以使其很轻易地回避法律事实成立与否、法律行为有效与否等困难的问题，而且调解结束后，当事人不得上诉和再行起诉。另外在政策上，在强调发展“和谐社会”的今天，调解制度被赋予很高的使命，国家出台了很多政策都鼓励法院以调解方式来结案，调解结案率关系到法官的工资、职称，有些地方甚至直接规定了硬性的法院必须达到的调解结案率。除了政策上的直接鼓励外，我国还建立了错案追究制，很多法院将法官的工资、职称等与错案率挂钩，而以调解方式结案则是避免错案产生的最佳解决途径，这就导致法官在审理民事案件时，会尽力说服当事人进行调解。

　　而我国的调解制度中，调解时的主持法官和审判时的主法官是同一人，这就容易导致两个问题：一是法官在调解过程中由于种种因素或多或少都会形成心证而容易偏向一方，当调解不成而再行审判时，这种心证很有可能会影响到法官的判决，这对于当事人来说是相当不利的。二是当事人不同意调解时，法官很有可能会以自己的双重身份要挟当事人，当事人由于害怕审判对自己不利而不得不屈从于法官，这就从本质上违背了调解制度的自愿原则。另外沿袭“法官主义”的传统，我国的调解活动中法官也处于主动地位。程序方面，“背靠背”方式和“面对面”方式的选择权掌握在法官手中，实体方面，当事人往往是在法官的指引下进行的协商让步，这就容易导致法官滥用职权，利用特殊身份威胁当事人签署不符合其意愿的调解协议。

　　第二，调解期限的不明确易导致久调不决。我国民诉法对调解的期限没有作出明确的规定，这使得法官在调解活动中更容易漠视当事人的利益，怠于行使其职权，拖延调解的时间，即使在调解活动已无法进行下去，当事人双方无法达成协议的情况下，因上述原因不愿进入审判程序的法官仍倾向于调解，久调不决，极大地损害了当事人的利益。

　　第三，当事人在调解书送达签收前可以反悔，有损法院权威。《民事诉讼法》第89条规定：。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事入签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。若当事人在协议达成后、签收前反悔了，则造成调解程序的中断，而进入诉讼程序，之前所做调解工作都功亏一篑，造成了司法资源的浪费。同时由于调解是在法官主持下进行的，当事人这种随意反悔的行为在一定程度上损害了人民法院的权威性和公信力。

　　二、德国的调解制度

　　同属于大陆法系的德国和我国的调解制度基本相似，都是调审结合式，法院调解和审判可以动态互换、交互运行。但近几年来，德国制定了《司法负担减轻法》和《司法简便化法》，进一步简化诉讼程序，减轻司法负担，并推出了ADR制度，在某些领域设立专门的调解委员会，规定在这些领域申请诉讼前必须调解。　

　　三、中国调解制度与德国调解制度的对比分析及其对我国的启示

　　（一）中德调解制度的相同之处。在德国，调解制度也是占有重要地位的一种争端解决方式，以调解结案的案件占了很大的比例。德国的调解制度与我国的调解制度都发挥着提高结案效率，节省诉讼成本，保持社会安定团结的职能。尽管存在着相同点，德国的调解制度和我国的调解制度还是存在很大差别的。

　　（二）中德调解制度的差别。

　　1、 调解的程序不同。我国的调解制度有很长的历史渊源，而且已成为民事诉讼的必经程序，既可以庭前调解，也可以庭审中调解。德国的法院调解可以分为当事人合意的调解和诉前强制调解两类。

　　2、调解主体不同。我国的调解是在征得当事人同意后，由法官主持，主持调解的法官和审判程序中的法官是同一人。

　　德国的民事调解由专门的调解法官主持，事先征求当事人的意见，当事人愿意调解的才转到调解法官处，调解的环境是轻松、平等的，没有法官审理时的威严。调解时，法官是以调解人而非法官的身份进行，不考虑法律的因素，以纠纷双方的利益为重，从中找到平衡点促成双方达成协议，记录在案，具有强制执行的效力。

　　3、效力不同。在我国，凡经法院调解的案件一般都会制作调解书，调解书的效力等同于判决书。调解书经签收后，不论在何种情况下，当事人不能起诉，也不能上诉，而只有当调解严重违反程序，违背当事人意愿时才能通过审判监督程序来予以纠正。在德国，只要当事人达成协议，并记录在案，即产生既判力，任何一方不得反悔，若一方反悔，则可产生一个新的诉讼。

　　4、调解方式不同。我国的调解制度和审判制度在公开与否的问题上是一致的，除了依法不能公开的案件外，一般都公开进行，没有调解次数的限制。在德国，庭前调解是秘密的、不公开进行的，且只调解一次。

　　通过以上对德国调解制度与我国调解制度的对比分析，可以清楚地看到我国的调解制度还存在诸多缺陷，我国可以根据自己的国情，适当借鉴德国调解制度中的先进部分，对目前调解制度进行改革。

　　建立以当事人为中心的调审分离式调解模式，将调解置于审判程序之前，实现调解和审判程序的分离，从而更好地提高效率，节约司法资源；设立专门的调解委员会，规定同一法官不得担任同一案件的调解主持人和主审法官，明确调解期限，防止法官滥用权力，更好地维护当事人的利益，实现司法公正。

　　调解制度的改革任重而道远，不可一蹴而就。在极力倡导和谐社会的中国，随着中国社会法制化进程的发展，调解制度也会愈加完善。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）
财政部


财政部关于进一步规范和加强中央级事业单位国有资产管理有关问题的通知

财教〔2010〕200号


党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，有关中央管理企业，新疆生产建设兵团财务局：
　　事业单位国有资产是政府履行公共服务职能的重要物质基础，切实加强事业单位国有资产管理，对于进一步健全财政职能和深化收入分配制度改革，提高政府执政能力具有重要意义。自财政部颁布实施《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教[2008]13号）等规章制度以来，在各方共同努力下，形成了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门—主管部门—事业单位”的事业资产管理运行机制。各中央部门及其所属事业单位按照上述规定，结合自身实际，建立健全了内部监管体制，规范了国有资产配置、使用和处置管理。总体上看，中央级事业单位国有资产管理工作有序、稳步推进，取得了较好成效。但是也有少数部门和单位违反事业单位国有资产管理制度，不按规定履行管理职能和资产配置、使用、处置、评估等审批程序，给相关工作造成了一定的影响，必须引起高度重视。为了进一步贯彻落实财政部令第36号规定，切实规范和加强中央级事业单位国有资产管理，现就有关事宜通知如下：
　　一、加强事业单位国有资产管理制度建设
　　各部门应当根据财政部令第36号、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教[2008]13号）、《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（财教[2009]192号）和《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教[2008]495号）等规定，结合自身实际，尽快制定本部门所属事业单位的国有资产管理办法，报经财政部同意后印发实施。
　　二、切实做好新增资产配置预算工作
　　各部门应当按照《财政部关于编制2011年中央部门预算的通知》（财预[2010]271号）的有关要求，认真做好2011年所属事业单位新增资产配置预算编报工作，所有使用财政性资金及其他资金购置车辆、单价200万元及以上的大型设备的支出（包括基本支出和项目支出），都必须编制新增资产配置预算。因不可预见因素确需在年度预算执行中使用财政性资金及其他资金购置车辆和单价200万元及以上大型设备的，事业单位应报主管部门审核后，由主管部门报财政部核批。没有履行相关程序的，一律不得购置。按照规定需要实行政府采购的，应当按照政府采购的有关规定执行。
　　三、进一步规范事业单位国有资产使用管理
　　各部门应当按照《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（财教[2009]192号）的规定，加强对所属事业单位国有资产使用的管理。对于所属事业单位利用国有资产对外投资或出租、出借事项，单项或批量价值在800万元以上（含800万元）的，各部门需认真审核后报财政部审批；单项或批量价值在800万元以下的，各部门按规定审批后，应当在15个工作日内将批复文件（一式四份）报财政部备案。
　　各部门应当按照《财政部关于〈中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法〉的补充通知》（财教[2009]495号）要求，对2009年9月1日前本部门所属事业单位未经批准实施对外投资、出租出借等事项，在认真审核相关材料的基础上，于2010年8月31日前将审核认定情况以部发文形式正式报财政部备查，涉及法律纠纷的事项应待纠纷解决后报备。　　
　　四、规范事业资产处置行为，加强处置收入管理
各部门应当按照《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教[2008]495号）的规定，加强对所属事业单位国有资产处置事项的管理。对于事业单位单位价值或批量价值在800万元以上（含800万元）的国有资产处置事项，各部门审核后报财政部审批；单位价值或批量价值在800万元以下的处置事项，各部门按照有关规定审批后，应当在15个工作日内将批复文件（一式四份）报财政部备案。
　　事业单位国有资产处置应遵循公开、公正、公平和竞争、择优的原则，自主选择有资质的产权交易机构、证券交易系统进行公开处置。按照《中华人民共和国反不正当竞争法》和《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）有关规定，各部门不得指定事业单位国有资产处置交易机构。
　　事业单位国有资产处置收入是政府非税收入的重要组成部分。按照《国务院办公厅转发财政部〈关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见〉的通知》（国办发[2001]93号）精神和《财政国库管理制度改革方案》（财库［2001］24号）、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）、《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教[2009]495号）等规定，事业单位国有资产处置收入，在扣除相关税费后，必须按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴国库，实行“收支两条线”管理。各部门应当按照《财政部关于编制2011年中央部门预算的通知》（财预[2010]271号）的要求，组织所属事业单位认真填报“中央行政事业单位资产处置收入和行政单位资产出租出借收入预算（录入）表”和“中央行政事业单位资产处置收入和行政单位资产出租出借收入安排支出预算（录入）表”，财政部将根据有关资产配置标准及财力情况统筹安排。
　　五、加强事业单位所属企业国有资产管理
　　各部门及其所属事业单位应当按照《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业财务通则》（财政部令第41号）等规定的要求，切实加强对事业单位所办全资或控股企业的监督管理。事业单位要按照“事企分开”的原则，逐步与所办企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所办企业的监管，保证国有资产的保值增值。所办企业的改制上市、产权转让、资产重组等重大事项，由各部门审核后报财政部批准实施，并到财政部办理国有资产产权占有、变动和注销登记等手续。
　　六、进一步规范资产评估行为
　　各部门及其所属事业单位应当按照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）、《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）和财政部《国有资产评估项目备案管理办法》（财企[2001]802号）的有关规定，认真做好事业单位资产评估备案的管理工作。各部门和事业单位均可依法委托具有资产评估资质的评估机构开展资产评估工作，并按照“谁委托、谁付费”的原则支付相关费用。任何部门不得滥用行政权力，限定其他部门和单位委托其指定的评估机构开展资产评估工作，也不得干预资产评估机构独立执业。
　　请各部门及其所属事业单位严格执行《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教[2008]13号）等办法和本通知要求，切实做好中央级事业单位国有资产的管理工作。财政部将适时对各部门及其所属事业单位的国有资产管理情况进行监督检查，违反相关规定的，财政部依据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）有关规定严肃处理。
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　 　财政部
二○一○年七月十三日