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论民法中的无权处分/刘武波

时间:2024-07-05 10:49:25 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8227
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论无权处分

摘 要:无权处分制度是《合同法》颁布以来倍受争议的一项制度。其之所以倍受争议,原因之一在于我国民事立法体系的不完善,但更多是由于无权处分的内涵界定模糊以及无权处分所引起的法律关系复杂所导致。作者在本文中对无权处分的内涵作了明确的界定,然后从现代民法保护交易安全的基本精神出发,深入阐述了无权处分的效力以及无权处分善意取得制度的竞合及适用。
关键词: 无权处分 债权形式主义 善意取得

我国《合同法》第51条被认为是关于无权处分制度的规定。有学者根据这一规定抽象出无权处分的定义:所谓无权处分行为,是指无权处分人处分他人财产,并与第三人订立转让财产的合同。(1)该定义是否确切,以及极其复杂并被称为“法学上之精灵(2)”的无权处分的真正内涵是什么,是本文首先要解决的问题。
一、无权处分的内涵的界定
“无权处分”一词的中心是“处分”,“无权”只是相对于“有权”而言,作为修饰补充之用。“处分”是民法学上的概念,在现代民法理论中其语义有最广义、广义、狭义之别。最广义的处分,包括事实上之处分和法律上之处分。所谓事实上之处分,是指将某物加以物质上的变形、改造或损毁的行为,如拆除建筑物、将铁矿石炼成铁等。法律上之处分,是指按照人的意愿,通过某种法律行为对财产进行处理。广义上的处分仅指法律上之处分,可分为负担行为和处分行为。负担行为又称债权行为,是指发生债权上给付义务效果的法律行为,一般表现为单独行为或契约。处分行为是指直接使权利发生得失变更的法律行为,含物权行为和准物权行为两种。狭义的无权处分,仅指处分行为。“无权处分”一词中“处分”之含义,不可一概而论,应当依据法律体系的不同加以具体分析。
民法法典化之前的法律以罗马法最为典型,其对后世之立法影响也最大。在罗马法时代,法律还没有抽象出法律行为的概念,更无物权行为与债权行为相分离的理论。虽然有实际意义上的无权处分于民事交往中存在,但是罗马法奉行“任何人不得以大于其所有权的权利转给其它人(3)”的原则,即使有无权处分发生,所有权人可以基于所有权直接要求包括善意第三人在内的第三人返还其财产。所以罗马法中无权处分的内涵和法律关系都非常简单,完全以保护所有权人为中心,并不属于现代的无权处分的范畴。
自从德国学者发明了法律行为概念并创制了物权行为理论之后,无权处分的内涵就变得复杂了。不同的立法及理论模式下无权处分的内涵不尽相同。
(一)物权形式主义的物权变动模式下,无权处分的内涵
物权行为理论由德国学者萨维尼于19世纪创立。他以为:以履行买卖合同或其它所有权转移为目的的合同的支付,并不仅仅是一个纯粹的履行行为,而是一个特别的导致所有权转移的“物的”契约。在这种观点下,法律行为被区分为负担行为和处分行为。负担行为只引起当事人间债权债务法律关系,处分行为得以直接引起物权变动之效果。既然二者法律效果有不同,故其生效要件亦有差异:为负担行为之人不必有处分权,但为处分行为对于处分之标的物,则须有处分权,而处分权原则上属于标的物所有人。
《德国民法典》的起草者吸纳了萨氏的物权行为理论作为民法基本原则,使德国成为以物权形式主义为物权变动模式的代表。处分行为成为被民法典所采用的专门术语。依德国判例学者的一致见解,《德国民法典》第185条之规定:“(1)非权利人对标的物所为的处分,经权利人事先允许者,也为有效。(2)前项处分如经权利人事后追认,或因处分人取得处分标的物时,或权利人成为处分人的继承人而对其遗产负无限制责任时,为有效”中所称的无权利人之处分行为,系指“处分行为”而言,负担行为不包括在内。(4)我国 台湾地区民法典继受了《德国民法典》有产关物权变动模式的规定,经由王泽鉴先生多次“拔乱反正”(5),台湾地区学者对“无权处分”中所称之处分应理解为“处分行为”已无异议。
所以,在物权形式主义物权变动模式下,无权处分的内涵为标的物根据无权处分人与第三人签订的转让合同而发生的物权变动行为。
(二)债权意思主义物权变动模式下,无权处分的内涵
债权意思主义物权变动模式,是指除了当事人的债权意思之外,物权变动无需其它要件的物权变动模式。这种模式下不存在物权行为与债权行为相区别的理论,立法及理论均认为“一个法律行为,除非有特别情形,即可发生债权与物权变动之双重效果。”也就是说,无权处分人的债权行为使其负担了交付标的物和转移标的物所有权的双重义务。转移标的物所有权成了当事人履行合同义务的必然结果,因而物权变动之效力与其债权基础是密不可分的。《法国民法典》是采用债权意思主义物权变动模式的代表,该法典第711条、第938条、第1583第以及第1703第都是债权意思主义的具体体现。《日本民法典》在物权变动模式选择上与《法国民法典》近似,其第176第规定“物权的设定和转移,只因当事人的意思表示而发生效力。”虽然学者对“意思表示”之含义有一定争议,但大都按照法国进行债权意思主义解释。由于物权变动法律效果的发生系于当事人债权意思,因此,就物权变动而言,与“处分行为”意义相当的,就是当事人之间所订立的以物权的设立、变更、终止为目的的债权合同。即当事人之间的合同本身构成无权处分。
(三)我国法律体系中无权处分的内涵
我国《合同法》没有对无权处分的内涵作出规定,同时由于我国民事立法体系的不完整,导致学界和实务界对这一问题激烈讨论却难以达成一致见解。
笔者认为,物权变动模式决定着无权处分的内涵,界定我国法律体系中无权处分的内涵首先应确立我国的物权变动模式。有学者认为我国立法“已经接受了物权变动的原因与结果相区别的原则”,应区分负担行为与处分行为来理解合同法第51条。(6)也有学者认为我国立法不曾区分负担行为与处分行为,在将来物权立法中应采取债权意思主义模式。(7)王轶博士以以往法律的规定和司法审判实践为考察切入点,从可行性和必要性两方面进行论证,证明无论从现实还是从法律传统来讲,我们应当选择债权形式主义的物权变动模式。(8)笔者亦持以债权形式主义为我国物权变动模式的观点。
债权形式主义是一种意思主义与登记或交付相结合的物权变动模式,在原则上要求以登记行为或交付行为作为标的物所有权转移的表征,但并不承认所谓的物权合意的存在,认为债权合同就是所有权转移的内在动力和根本原因。这种物权变动模式以《奥地利民法典》为代表。由于不承认有独立于债权合同的物权行为的存在,因而在解释论上,对“无权处分”的理解应与债权意思主义的物权变动模式相同。即无权处分的内涵是指以物权变动为目的所订立的债权合同。本文开篇所引用的定义,认为无权处分包含两方面因素,“一是行为人处分财产的行为,二是行为人处分财产的行为而使行为人与第三人订立的合同”,(9)因此与本文所界定的无权处分的内涵不完全相符。
既然已经确认我国应当选择债权形式主义为物权变动模式,并对该模式下无权处分的内涵作了明确的界定,本文下面的论述都将在债权形式主义物权变动模式下展开。
二、无权处分的外延——《合同法》第51条的适用范围
什么情况下可适用《合同法》第51条,法律没有明文规定,学界也认识不一。有人认为无权处分至少包括四种情况:“其一,不享有所有权的人处分他人财产;其二,非法占有他人财产并对该财产予以处分;其三,共有人未经其他共有人同意擅自处分共有财产;其四,所有权受到法律限制,所有人仍非法处分该财产。(10)也有学者认为,共有人未经其他共有人同意擅自处分共有财产不属于无权处分。(11)
笔者认为,要对共有人未经其他共有人同意而擅自处分共有财产的行为定性,首先应注意区分无权处分和无权代理。共有人擅自以其他共有人或全体共有人的名义处分共有物的,属无权代理行为,并应根据买受人的状况判断是否成立表见代理,在法律适用上按《合同法》第48条、第49条的规定处理。若共有人擅自以自己的名义处分共有物,则应定性为无权处分。
主张共有人未经其他共有人同意擅自处分共有物不属于无权处分的学者没有对其观点进行具体论证,笔者无法找到依据。但这种观点至少有以下二个方面的不足。
第一、共有是两个或两个以上的人对同一财产享有所有权,有共同共有和按份共有之分。按份共有是共有人按一定份额享有所有权,每个共有人有权处分自己的份额,无权处分他人的份额。共同共有是共有人共同享有财产所有权,包括处分权能。按份共有人处分了他人的份额,共同共有人没有进行共同处分,如果不是无权处分,自然就是有权处分,其处分权从何而来呢?
第二、主张擅自处分共有物不属于无权处分的学者认为:“合同法草案第三稿,曾经将未得其他共有人同意而出卖共有物与无权处分一并规定,而其后的草案将其删去,说明立法者思想有所修正,认为共有人未得其他共有人同意而处分共有物,不属于无权处分。”(12)这一说法极不具说服力。如果说合同法草案第三稿将擅自处分共有物和无权处分一并规定,恰好可说明立法者认为二者性质不同,就像《合同法》第48条规定的无权代理和第49条规定的表见代理一样,分别调整两个相似但不相同的法律关系。颁布实施的《合同法》将草案中有关未经其他共有人同意擅自处分共有物的内容删除,也可认为立法者思想有所修正,承认无权处分中包括擅自处分共有物的情形且不再分别规定,以使《合同法》因不作重复规定而更显简洁。所以,仅以草案的被修改不足以说明擅自以自己名义处分共有物不属于无权处分。
三、我国民法上无权处分的效力
我国《合同法》第51条规定:“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效。”学者根据自己对该条之理解,提出各种不同观点。目前流行的有如下几种:无效说、有效说、效力待定说,这些学说都不无道理,但又都存在一定缺陷。下面对这三种观点进行评说:
(一)关于无效说
无效说目前只有少数学者主张,属于少数说。该说认为:“《合同法》第51条并非关于无权处分效力的一般规定,而是无权处分行为为无效行为的例外。(13)主张无权处分行为应为无效行为的理由有三:一是从比较法角度考察,《法国民法典》确认买卖他人之物的合同无效,我国法律就无权处分的效力应作同样解释;二是从历史角度考察,1988年最高人民法院发布的《关于惯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见=中有关于无权处分行为无效的规定,《合同法》第51条的规定只是作为该解释的例外;三是从体系解释来看,《合同法》第132条第1款明文规定,“出卖的标的物,应当属于出卖人所有或出卖人有权处分,”该条属于合同法上的强制性规定,依据《合同法》第52条第5项规定,“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效,因此,出卖他人之物的买卖合同为无效合同。
对于少数说得以论证自身存在的第一个理由,笔者认为有两个方面的不足。其一是《法国民法典》中有关无权处分无效的规定,在民法典颁布后不久就有学者指出其局限性,这一局限性随社会发展日益明显,以至于近年来,法国学者力图将无权处分解释为相对无效。(14)其二是我国民事立法背景和法国有很大程度的差异,特别是选择了不同的物权变动模式,简单地将他国法律移植到我国是不可靠、不负责任的做法。
对于第二个理由,笔者认为最高人民法院于1988年颁布的是司法解释, 而《合同法》是法律,在效力等级上法律高于司法解释,只有司法解释为法律的例外和补充,而不可能法律为司法解释的例外。因此《合同法》第51条的规定是重新对无权处分效力作出规定而不是对原规定的例外。最高人民法院1988年所发布的司法解释有其特定的社会经济背景,对于今天的社会主义市场经济体制下的合同已不再适用。
对于认为《合同法》第132条第1款属于合同法上强制规定的观点,王轶博士曾从实质和形式两方面进行批判。“从实质上看,强制属于私法自治的例外和补充。尽管自由是市场经济的圣经,保持对市场的适度干预也必不可少……’适度干预’在这里就是’最低限度干预’的同义语。因此在市场经济体制下,惟有关涉到国家利益和社会公共利益的情形,才有国家干预的必要。……在买卖合同中,有关出卖人资格的要求,仅直接关涉特定当事人之间的利益,于对社会公共利益、国家利益并无大碍,因而无国家干预的必要。”(15)“从形式上看,强制规范必然是法律上的裁判规范能够成为法官据以对合同纠纷作出裁判的依据,它应对当事人之间的利益关系作出安排。但考量《合同法》第132条第1款,它并未对当事人之间的利益关系作出安排,根本就不是裁判规范。因而《合同法》第132条第1款并非属于合同法上的强制性规范,而是属于合同法中的倡导性规范。”(16)对于“违反法律、行政法规的强制性规范”的合同无效,其中对于这些强制性规范的界定上,应排除“效力评价规则”,否则,将导致重复评价,致整个民法体系于混乱之中,从而否定效力待定行为、可变更可撤销行为的存在。《合同法》第132条第1款是合同法上的效力评价规则,不应包含于《合同法》第52条的“强制性规范”的外延之中。
(二)关于有效说
有效说是建立在物权行为理论基础之上的学说,主张有效说的学者均认为应在立法中引进物权行为与债权行为相分离的理论。这是该学说最大的缺陷。我国应当以债权形式主义而非物权形式主义作为物权变动模式,在前文已述及,在此不再论述。
还应当看到,有效说没有区分第三人是善意还是恶意而一概认为合同有效,这对原权利人的利益保障相当不利。第三人为恶意、特别是与无权处分人有通谋的情况下,第三人有过错。这种情况下认为合同有效,极有可能对原权利人的利益造成损害,妨碍所有权人正常享有和行使所有权。在第三人有过错的情况下仍牺牲原权利人的利益而维护第三人的利益,明显违背了民法的公平公正原则。而且第三人为恶意的情况下不用承担不利益后果,有鼓励第三人与无权处分人为交易行为之嫌疑,更有违民事法律中的帝王条款??诚实信用原则,在一定程度上会妨碍正常交易秩序。
(三)关于效力待定说
持效力待定说的学者认为:依《合同法》第51条规定,无权处分在权利人追认或者处分人事后取得处分权时,合同有效;反之,权利人不追认并且处分人事后也没有取得处分权的,合同无效;在确定合同有效与无效之前,合同效力待定。“这里所说的无效,不是处分行为无效,而是无权处分合同无效。”(17)
首先,效力待定说的解释在某种程度上是违反了体系的解释。《合同法》第132条、第135条以第150条等规定,确定了出卖人对有处分权的担保义务和交付标的物并转移标的物所有权的义务。若将《合同法》第51条理解为自始无效,则权利人不予追认或无权处分人未能取得处分权将导致合同自始无效,该结果势必损及《合同法》上述条款之规范目的,构成体系违反。
其次,效力待定说没有区分善意第三人和恶意第三人,认定在权利人拒绝追认并且无权处分人没有取得处分权的情况下无权处分合同一概无效。导致不能妥善地权衡“静的安全”与“动的安全”两种法律价值,在法律解释原则上有失均衡,也导致对善意第三人利益的保护不足,亦使适用善意取得制度时第三人形式上之权利来源无法解决。
(四)笔者对无权处分效力之见解
1、设例及无权处分法律关系当事人角色法律定位。
在此不妨设定以无权处分中最典型的买卖合同为例。甲因出国旅游而将自己的一台电脑委托乙保管,乙未经甲许可,将该电脑卖给了丙,并实施了交付行为,因此发生无权处分。
在设例中,甲是权利人,乙是无权处分人,丙是第三人,他们之间发生一种三角形的法律关系。在这一法律关系中,无权处分人可谓是“祸首”,整个法律关系的发生完全是由他的擅自处分所导致。无权处分人的擅自处分也许并非出于恶意,如将原权利人之物误当成自己之物出卖,但从法律关系上讲,无权处分人的恶意与否并不影响他在法律上的定位。第三人在这一法律关系中处于交易相对方的地位,根据其是否明知或应知处分人无处分权的事实,分为恶意与善意。第三人明知或应知处分人无处分权依然与其为交易行为的,构成法律上之恶意;不知且不应知处分人无权处分而接受的,为善意。法律对善意第三人与恶意第三人实行区别对待原则。原权利人在无权处分中可以说是受害者,他的受害不仅表现为对自己的物不能通过自己的意思进行控制,还有可能引起所有权的丧失或相应的经济损失。
2、以利益平衡原则为确定无权处分效力的最基本原则。
利益平衡的准则应当依据法律所要求的公正和秩序目标。在民法上,公正是对权利体现的个人意志的尊重,公正是对作为权利核心的私人之特定利益的确认和保护;秩序应当指的是民事生活自身进程的和平、稳定与安全。尤其是安全,它需要正常行为发生预期之正常结果具有确定性。民事生活中,当事人就利益享有的预期包括两种:一为利益享有的稳定之预期,其被称为“静的安全”;一为利益取得确定之预期,其发生于交易之中,称为“动的安全”或“交易安全”。在相互对抗的两种利益中,一种为公正的载体;另一种则是秩序的载体。于是公正与秩序发生冲突。在以权利为基础建立的正义与市民社会整体利益为基础建立的整体秩序发生冲突时,民法所做的,当然舍弃公正而保护秩序。(18)强调对交易安全即动态的权利的保护是现代民法与传统民法的一个重要区别,是利益平衡原则在整个民法体系中的运用。
依利益平衡原则,在无权处分当事人之间,对原权利人个人意志的尊重体现为一种公正,对第三人交易安全的维护则体现为一种秩序,当公正与秩序发生冲突时,公正应该让位于秩序。当然,这种秩序的追求必须建立在交易人诚实信用的基础上。法律对原权利人表现公正时,赋予其追及权,但在追及权遭遇善意取得制度时,原权利人只能向无权处分人依侵权行为或合同请求赔偿损失。第三人只要出于善意,便可借善意取得制度阻挡来自所有权的抗辩。反之,第三人出于恶意,破坏了民法上的诚实信用原则,在交易时便应承担不安全的风险,法律应该保护原权利人的利益。
3、依据第三人的善意与恶意,分别确定无权处分的效力。
当第三人为善意时无权处分合同应当有效,权利人的追认与否不影响无权处分合同的效力。善意第三人如果与无权处分人订立合同并已经占有标的物,可基于善意取得制度取得标的物所有权,原权利人不得请求返还。当然,若标的物为可替代物且对原权利人有特殊价值,如为定情物、竞赛之奖品等,则应允许原权利人用替代物置换,第三人不得拒绝。善意第三人与无权处分人订立合同但尚未占有标的物的情况下,无权处分合同亦有效,但善意取得制度之构成要件未得到满足,原权利人可要求返还原物,善意第三人得要求无权处分人承担违约责任。

财政部、国家税务总局关于扩大增值税抵扣范围地区2007年固定资产抵扣(退税)有关问题的补充通知

财政部 国家税务总局


财政部 国家税务总局关于扩大增值税抵扣范围地区2007年固定资产抵扣(退税)有关问题的补充通知

2007年9月6日 财税[2007]128号


山西、辽宁、大连、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南省(市)财政厅(局)、国家税务局:
为进一步落实党中央、国务院关于振兴东北老工业基地和中部崛起的精神,做好扩大增值税抵扣范围企业固定资产进项税额抵(退)税工作,现就2007年扩大增值税抵扣范围的有关政策补充通知如下:
一、纳税人2007年11月30日前发生的可抵扣固定资产进项税额抵减欠税后有余额的,经省(市)国家税务局与省(市)财政厅(局)商定,可不再按照新增增值税额计算退税的办法退税,允许在纳税人2007年实现并已入库的增值税额度内退税。仍未抵扣(退税)完的固定资产进项税额结转下一年度抵扣。
二、各级税务机关要做好固定资产进项税额退税工作,严格按照有关要求进行审核,应退增值税款要在2007年12月31日前按期退还纳税人。
三、2008年1月1日后,扩大增值税抵扣范围企业的固定资产进项税额,仍按新增增值税额计算退税办法执行。

印发肇庆市闲置土地处理办法的通知

广东省肇庆市人民政府


印发肇庆市闲置土地处理办法的通知

肇府〔2010〕12号


各县(市、区)人民政府,肇庆高新区管委会,市政府各部门、直属各单位:

《肇庆市闲置土地处理办法》业经第十一届44次市政府常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。





肇 庆市 人 民 政 府

二○一○年五月十二日





肇庆市闲置土地处理办法



第一章 总 则



第一条 为加强本市土地管理,依法处理和充分利用闲置土地,切实保护耕地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)等有关法律法规规章的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本市行政区域内闲置土地的处理,适用本办法。

  第三条 市土地行政主管部门负责本市闲置土地的处理工作,组织实施本办法。

县(含县级市,下同)土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理工作。  发展改革、规划、住房城乡建设、财政、物价等行政管理部门按照各自职责协助本办法的实施。

  第四条 市、县土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度,对土地利用状况进行定期检查。

  任何单位和个人可以对闲置的土地进行举报或者反映情况。

  第五条 本办法所称闲置土地,是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的,可以认定为闲置土地:

(一)超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批文规定的动工开发期限,未动工开发建设的;

  (二)国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批文未规定动工开发期限,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批文颁发之日起满1年未动工开发建设的;

  (三)已动工开发建设,但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1/3或者已投入土地开发建设投资额(不含土地取得成本)占总土地开发建设投资额(不含土地取得成本)不足25%,且非因不可抗力、政府及其有关部门行为中止开发建设连续满1年的;

  (四)法律、行政法规规定的其他情形。

  第六条 因不可抗力、政府及其有关部门行为或者动工开发必需的前期工作(不含用地单位应承担的工作)造成本办法第五条规定的动工开发期限延迟的,经核实后,受影响时段不计入规定的动工开发期限。

  前款所称政府及其有关部门造成规定的动工开发期限延迟的行为包括:

  (一)规划行政管理部门因规划调整不予受理用地单位规划许可申请或者受理后延迟核发规划许可文件造成动工开发期限延迟的,但用地单位申请规划许可时土地闲置已满2年的除外;

  (二)权属不清或者不符合国有土地有偿使用合同约定交付土地条件,致使用地单位无法按期动工开发建设的;

  (三)政府及其有关部门因文物保护、市政建设等原因书面告知用地单位停止施工造成规定的动工开发期限延迟的,但因用地单位违法行为导致的除外;

  (四)因国家相关政策重大调整造成规定的动工开发期限延迟的;

  (五)政府及其有关部门的其他行为造成规定的动工开发期限延迟的。

  第七条 本办法所称动工开发是指房屋建设项目已实施基础施工,其他建设项目已实施通水、通电、通道路和场地平整工程。

  前款所称实施基础施工是指经依法批准,实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工。



第二章 闲置土地的处理



第八条 闲置土地由市、县土地行政主管部门调查认定。调查和处理闲置土地以宗地为单位。

  第九条 市、县土地行政主管部门开展闲置土地调查工作,可以采取下列措施:

  (一)询问当事人及其他证人;

  (二)现场勘测、拍照、摄像;

  (三)查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料;

  (四)要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。

  第十条 市、县土地行政主管部门开展闲置土地调查,应当向用地单位发出闲置土地调查通知书。用地单位应当自闲置土地调查通知书送达之日起15日内,将土地开发利用情况、相关证据和土地后续利用意见,书面报送调查部门。

  用地单位在申请延长动工开发期限或者办理变更建设用地批文时已书面确认土地闲置事实的,土地行政主管部门核实后,可以直接拟订闲置土地处置方案。

  第十一条 因不可抗力、政府及其有关部门行为或者动工开发必需的前期工作(不含用地单位应承担的工作)造成无法开发建设,用地单位可以在下列期限内以书面形式向土地行政主管部门提交相关证明材料:

  (一)不可抗力、政府及其有关部门行为发生之日起15日内;

  (二)本办法第五条规定的动工开发期限届满前60日内;

  (三)闲置土地调查通知书送达之日起15日内。

  用地单位按照前款规定向土地行政主管部门提交证明材料的,土地行政主管部门应当自收到材料之日起7日内启动调查。对符合本办法第六条规定,经查证属实的,土地行政主管部门应当作出顺延期限的决定;情况复杂的,可以会同相关部门联合上报同级人民政府审议后决定。

  第十二条 市、县土地行政主管部门根据闲置土地调查中查明的事实和有关法律、法规、规章的规定,分别作出以下处理:

  (一)符合本办法第五条规定的,认定为闲置土地,并向用地单位发出《闲置土地认定通知书》;

  (二)不符合本办法第五条规定,不属于闲置土地的,应当书面告知用地单位。

  第十三条 认定为闲置土地的,应当拟订闲置土地处置方案。闲置土地上依法设立抵押权或者被采取保全措施的,市、县土地行政主管部门拟订闲置土地处置方案时,应当通知抵押权人或者采取保全措施的机关参与处置方案的拟订工作。闲置土地处置方案应当经原批准用地的人民政府批准。

  闲置土地处置方案经批准后,由市、县土地行政主管部门组织实施并向用地单位送达闲置土地处置决定书。

  第十四条 处置闲置土地包括下列方式:

  (一)收取土地闲置费;

  (二)延长开发建设时间;

  (三)改变土地用途,办理有关手续后继续开发建设;

  (四)收回闲置土地。

  自闲置土地处置决定书送达之日起中止计算土地闲置期间,闲置土地处置决定书规定的期限届满后继续闲置的,土地闲置期间自规定期限届满次日起继续计算。

  第十五条 经认定土地闲置期限满1年的,市、县土地行政主管部门应当按照下列标准一次性计收土地闲置费:

  (一)用地单位以出让方式取得土地使用权的,按出让土地价款的20%计收土地闲置费;

  (二)用地单位以划拨方式取得土地使用权,有划拨土地价款的,按划拨土地价款的20%计收土地闲置费;无划拨土地价款的,按划拨土地时土地使用权价格的20%计收土地闲置费。

  用地单位应当在缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费。用地单位逾期不缴纳土地闲置费的,自逾期之日起,按日加收应缴土地闲置费总额3‰的滞纳金。

  第十六条 按照本办法第十四条第(二)、(三)项规定,以延长开发建设时间或者改变用途继续开发建设的方式处置闲置土地的,应当符合下列条件:

  (一)符合土地利用总体规划和城乡规划;

  (二)符合产业用地政策;

  (三)具备占总建设投资额30%以上的资金实力。

  延长开发建设时间的,自闲置土地处置方案批准之日起最长不得超过1年。延长开发建设期间,申请转让土地使用权的,如转让价格明显低于市场价格,市、县人民政府有优先购买权。

  第十七条 土地闲置期间累计满2年的,政府可以依法无偿收回;但因不可抗力、政府及其有关部门行为或者动工开发必需的前期工作(不含用地单位应承担的工作)造成土地闲置的除外。

  第十八条 闲置土地因属于下列情形被收回或者被注销建设用地批准文件的,应当给予原用地单位补偿:

  (一)政府及其有关部门行为造成闲置土地的原用地单位无法按照闲置土地处置决定书要求开发建设的;

  (二)土地闲置未满2年,但因政府及其有关部门行为导致土地不再具备动工开发建设条件的;

  (三)市政府规定的其他情形。

  按照前款规定应当给予原用地单位补偿的,按前期投入计算货币补偿额。补偿额由财政部门会同土地管理部门评审或委托具有相应资质的中介机构评审后经财政部门确认。实施补偿所需费用先由土地储备机构负责筹措垫支,再由财政安排资金列支。

  第十九条 对依法设立抵押权或者被采取保全措施的闲置土地,收回或者注销建设用地批准文件后应当给予原用地单位补偿的,应当告知抵押权人或者采取保全措施的机关。

  第二十条 市、县土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地或者注销建设用地批准文件:

  (一)调查取证,认定事实;

  (二)告知当事人拟作出闲置土地处置认定的事实、理由和依据;

  (三)听取当事人的陈述和申辩,当事人要求听证的,应当举行听证;

  (四)拟订闲置土地处置方案,报原批准用地的人民政府批准后作出收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定;

  (五)将收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定书送达当事人,同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利;

  (六)注销建设用地批准文件、土地登记和土地证书,终止国有土地有偿使用合同,同时告知发展改革、规划、住房城乡建设等行政管理部门;

  (七)向社会公告。

  第二十一条 闲置土地被收回或者注销建设用地批准文件后,原用地单位仍然应当承担其原有的经济责任。

  第二十二条 被收回闲置土地或者注销建设用地批准文件的原用地单位实际占用土地的,应当自闲置土地处置决定书送达之日起30日内,按照闲置土地处置决定书的要求移交土地。

  第二十三条 收回闲置土地或者注销建设用地批准文件,涉及征收农民集体土地的,按照下列方式处置:

  (一)未实施征地补偿的,土地归原农民集体土地所有者;

  (二)已实施征地补偿的,应当纳入政府储备或者依法重新确定土地使用者,其中,未完善征地补偿手续的,由政府土地储备机构或者依法重新确定的土地使用者按照现行征地补偿标准对被征地单位进行补偿安置。

  第二十四条 收回闲置土地或者注销建设用地批准文件,涉及城市国有土地上的房屋拆迁补偿安置的,按下列方式处置:

  (一)未实施房屋拆迁补偿安置的,土地由被拆迁人使用;

  (二)已实施房屋拆迁补偿安置的,应当纳入政府储备或者依法重新确定土地使用者,其中,尚未完成补偿安置的,由政府土地储备机构或者依法重新确定的土地使用者对被拆迁人进行补偿安置,收回闲置土地或者注销建设用地批准文件前拖欠的临迁费由被拆迁人依法向原拆迁人追偿。



第三章 法律责任



第二十五条 用地单位违反本办法第二十二条规定,逾期拒不交出其实际占用的土地的,由市、县土地行政主管部门依法申请人民法院强制执行,并处以所占土地每平方米30元的罚款。

  第二十六条 土地行政主管部门及其工作人员有下列行为之一的,由其所在单位、上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)没有履行对土地利用状况进行定期检查职责的,情节严重的;

  (二)在处理闲置土地时,不依法制定并送达相关文书,情节严重的;

  (三)违反法定程序收回闲置土地或者注销建设用地批准文件的;

  (四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

  第二十七条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务,情节严重的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第四章 附 则



第二十八条 农村集体返还留用地经市政府批准入市后的闲置土地处理可以适用本办法。

  第二十九条 本办法未尽事宜,按国家和省的有关规定执行。

  第三十条 本办法自发布之日起施行。2007年6月27日肇庆市人民政府印发的《肇庆市城区和肇庆高新区闲置土地处理试行办法》(肇府〔2007〕62号)同时废止。