执行程序不重构 行政调解难“破冰”

------兼评最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》


作者：郁建忠 李学高 单位：射阳县人民政府办公室

　
　 2009年7月，最高院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45号 以下简称《若干意见》），旨在充分发挥调解、仲裁等非诉讼纠纷解决途径的作用，减轻法院压力。2011年，中央综治委等16个单位下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，继之，有许多地方出台文件，推进行政调解工作。年初，我们曾经就全县各行政执法机关的行政调解开展情况进行专题调研，发现这项工作目前基本是一块“荒地”。制约行政调解工作深入开展的因素很多，其中，行政调解的效力问题无疑是一个“瓶颈”，《若干意见》虽对此作了原则性规定，但离实际操作还有很长一段距离，主要存在以下问题：

　 一、范围窄。行政调解范围包括：，公民、法人和其他组织之间产生的与行政管理职能有关的民事纠纷；行政机关与公民、法人和其他组织之间因自由裁量权、行政赔偿和行政补偿而产生的行政争议；刑事自诉告诉才处理的案件和被害人有证据证明的轻微刑事案件，但不包括被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。《若干意见》仅规定了民事纠纷的行政调解，这是行政调解最常见、最广泛的类型，包括公安、卫生、劳动、自然资源、环保、公共交通、商业和民政等各领域，而对行政争议、刑事自诉这两个类型没有规定。

　 二、效力低。《若干意见》将行政调解的效力与人民调解、商事调解、行业调解以及其他民间解调置于同等地位，规定经行政机关依法对民事纠纷进行调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，有民事合同的性质。根据《若干意见》的规定，行政调解协议有下列5种司法审查和司法保障方式：
　 1.向法院申请确认并执行调解协议；
　 2.向法院起诉，请求履行、变更、撤销或者确认无效;
　 3.对行政调解、裁决或者其他处理不服提起诉讼；
　 4.申请执行公证债权文书；
　 5.依法申请支付令。
　 从以上可以看出，行政机关实际上处于“说话没用”的境地，当然不愿在这方面投入过多的精力，消极应付而已，或者一推了之，建议当事人直接向法院提起诉讼。同时，当事人对一个“说话没用”的行政机关能否有效平息他们之间的纠纷，心理上也会存在疑惑，主动申请行政调解的积极性不高、信心不足，不如直接上法院，何必绕弯路。所以，行政调解虽然可以在广泛的领域里发挥作用，但是由于缺乏效力保障，目前处于“撂荒”的状况，宣传大于实行，理论大于实践。

　 三、确认难。《若干意见》原则规定，法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《民事诉讼法》有关简易程序的规定。2011年3月，最高院出台了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（法释[2011]5号），规范了人民调解协议的司法确认问题。存疑的是，既然最高院在《若干意见》中认可行政调解等其他调解协议的民事合同性质，为什么不统一规定司法确认的程序问题？从操作层面讲，行政调解协议的确认问题还有待规范。
　
　 据查询有关资料，涉及行政调解的法律有40部，行政法规有60部，部门规章有119部，地方性法规有1900多部，地方政府规章有1300多部。上述数据因统计口径的不同可能存在很大差异，但可以反映出行政调解的领域非常广泛，如果勤奋耕耘，对有效化解各类社会争议，减轻法院诉讼压力，促进社会和谐稳定肯定大有裨益。行政机关有丰富的人力资源、过硬的业务保障和健全的执法制度来保证行政调解协议的合法性和合理性，无论是软件还是硬件均不落后于法院，《若干意见》削弱了行政调解的权威性，行政调解协议的效力不提升，执行程序不重构，这项工作就会滞步不前，很难“破冰”深化。根据前期的调研情况，我们提出如下思路供参考：

　 一、民事纠纷。调研中有人提出，如果当事人申请调解的内容与本行政机关行政管理职能无关是否能够进行调解，我们认为，对这种情形虽然没有禁止性规定，但建议当事人向有相关行政管理职能的行政机关申请调解为宜。当然，工作人员运用业务知识以个人名义居中调解除外，这已是非职务行为。行政机关对与其行政管理职能有关的民事纠纷进行调解是一种履职行为，从这个角度看具有行政性，但该行为是居中协调平等主体之间的民事争议，民事性质占主要角色。《若干意见》将这类行政调解协议置于民事合同的地位，完全擦除了该行为的行政属性，忽视了行政机关多年来建成的比较成熟的行政执法质量体系。
　 故，我们建议赋予这类行政调解协议具有强制执行效力，当事人可以直接向法院申请强制执行。这并不是说将这类行政调解协议完全排除于司法审查之外，最高院《关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》（法释[2008]17号）这个司法解释为行政调解协议的执行方式和执行救济提供了非常有益的借鉴模式，遵循民事诉讼执行程序的规定，行政调解协议的执行问题能得到很好地解决。即，当事人一方不履行行政调解协议的，另一方可以向法院申请强制执行，如果调解协议内容确有错误的，法院可裁定不予执行，当事人、利害关系人可另行就争议内容向法院提起民事诉讼。这样，减少了诸多中间环节，行政效率和司法效率双向提高，提升了行政机关权威，减少了司法资源投入，司法权威也没有消弱。

　 二、行政争议。一般认为行政诉讼和行政复议不适用调解，因为从理论上讲公权不可自由处分，2007年的《行政复议法实施条例》开了这个先河。实际上，此前法院和行政复议机关在办案中大量使用调解手段，促成当事人达成和解协议，以撤诉、撤回申请的方式结案，虽无调解结案之名，但有调解结案之实。该《条例》第五十条规定两种情形行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
　 这类行政调解协议应当具有强制执行效力，但目前没有明确的规定，我们认为应当根据《行政强制法》、《行政诉讼法》等有关依据，行政机关为权利人，法律规定有行政强制执行权的，相对人无正当理由不履行行政调解协议，行政机关可以直接强制执行；行政机关没有行政强制执行权的，应当在三个月内依法向法院申请强制执行，并履行催告等程序。相对人为权利人，行政机关不履行的，相对人可以向行政复议机关申请执法监督，督促行政机关履行；向法院主张权利的有两种方式，一是提起行政诉讼，诉求行政机关履行义务，二是直接申请法院强制执行，我们倾向后一种模式。
　 另，行政机关与相对人达成的和解协议如何处理，我们认为可以按照上述方式予以执行。

　 三、刑事自诉。根据《刑事诉讼法》的规定，人民法院直接受理并可以调解的自诉案件包括告诉才处理的案件和被害人有证据证明的轻微刑事案件这两大类，有关立法解释和司法解释以前也对这两大类案件进行适当细化，但可操作性很差，加上97年《刑法》已修正过八次，修改后的《刑事诉讼法》将于2013年元旦实施，新的配套规定尚未出台，我们手中缺乏相关资料，研究能力也不足，暂不能提出见解，请见谅。
河南省鹤壁市人民政府办公室


鹤壁市人民政府办公室转发市规划局关于《鹤壁市城市建设项目统一编号管理办法》的通知



各县、区人民政府，市人民政府各部门：

市规划局制定的《鹤壁市城市建设项目统一编号管理办法》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。









二○○六年五月十三日



鹤壁市城市建设项目统一编号管理办法

（市规划局　　二○○六年四月十八日）



第一条 为加强我市城市建设项目管理，规范和统一建设项目编号方式，方便建设项目信息交换和信息资源共享,特制定本办法。

第二条 本办法适用于我市城市规划区内所有建设项目。未纳入城市规划统一管理的项目可参照本办法管理。

第三条 我市城市建设项目实行统一编号，由城市规划行政主管部门在核发《建设项目选址意见书》时按时序确定，并将电子文件向市发展改革部门备案，通报有关部门。其他任何部门需要对建设项目进行编号的，必须使用统一编号，确因工作需要可在统一编号的基础上增加后缀。

第四条 我市城市建设项目编号规则

建设项目编号全称为：鹤壁市城市建设项目项目总序号—项目分类序号—所处城区（横划线“—”为连接符号）。

1．鹤壁市城市建设项目简写为HJ。

2. 项目总序号的编制方法：

项目总序号由城市规划许可年份和项目审批序号组成。城市规划许可年份码为两位，即年份的后两位，如2006年编为06。项目审批序号采用阿拉伯数字，共三位，由城市规划行政主管部门在核发《建设项目选址意见书》时按审批时序编制。

3．项目分类序号的编制方法：

项目分类序号由项目类别和分类别序号组成。项目类别依据《城市用地分类和代号》的规定，共分为17类，按项目用地性质汉字拼音简写，共两位：居住用地简写为JZ，行政办公用地简写为XB，商业金融用地简写为SJ，文化娱乐用地简写为WY，体育用地简写为TY，医疗卫生用地简写为YW，教育科研用地简写为JK，文物古迹用地简写为WG，其它公共设施用地简写为QG，工业用地简写为GY，仓储用地简写为CC，对外交通用地简写为DJ，道路广场用地简写为DG，市政公用设施用地简写为SG，环卫设施用地简写为HW，绿地为LD，特殊用地简写为TS。

分类别序号采用阿拉伯数字，共三位，由城市规划行政主管部门在核发《建设项目选址意见书》时按所在类别的审批时序编制。

4．所处城区的编制方法：

按项目所处城区汉字拼音简写编制，共两位。如开发区简写为KF，山城区简写为SC，鹤山区简写为HS，淇滨区简写为QB。

第五条 项目编号应遵循以下要求：

1．项目编号具有唯一性。一个项目只对应一个编号，一个编号只能对应一个项目，且需要保持跨年度之间的唯一性。

2．项目编号具有稳定性。项目编号一经确定，不得擅自变更。

第六条 本办法由鹤壁市城市规划管理局负责解释。

第七条 本办法自2006年6月1日起执行，可追溯至2005年1月1日。浚县、淇县可参照执行。